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法定行政程序及司法審查探析

來源:  作者:張顯偉  [字體: ]
[摘要]法定程序這個概念普遍存在于我們立法規定中應當是一個不爭的事實,但迄今為止,還沒有一個司法解釋、行政解釋等來明確地解釋什么是法定的行政程序, 理論 上對此也意見不一。行政行為在程序上的違法,應當產生否定 法律 后果,這是最起碼也是最淺顯的道理。但是,當法院通過具體的判決形式來否定該程序違法行政行為的時候,法定考慮的因素就不僅僅是該行政行為與法律規定之間的關系了。
  [關鍵詞]法定行政程序;司法審查;法律后果
  
  《行政訴訟法》第54條第2項規定:“具體行政行為有下列情形之一的,判決撤銷或部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為……”因此,《行政訴訟法》對具體行政行為行政程序的司法審查局限于法定行政程序違法這種情形。故而展開對法定行政程序及其司法審查的 研究 無疑有極強的實踐價值。
  
  一、法定行政程序厘定
  
  《行政訴訟法》第五十四條在規定司法審查標準時,規定了法定行政程序的司法審查標準。這就從司法審查的角度對所有具體行政行為提出了要遵守法定程序的要求,使法定程序標準具有了行政法上的一般意義。這種在行政行為的一般意義上規定法定程序的立法,還有《行政復議條例》第四十二條的規定、《行政復議法》第二十八條的規定。此外,其他的單行法律、法規、規章及規范性文件中也多有規定。
  《行政處罰法》第三條規定:公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應當給予行政處罰的,依照本法由法律、法規或規章規定,并由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的,行政處罰無效。
  《行政許可法》第四條規定:設定和實施行政許可,應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。
  《公安機關辦理行政案件程序規定》第二十六條規定:公安機關必須依照法定程序,收集能夠證實違法嫌疑人是否違法、違法情節輕重的證據。 從以上這些規定中可以看出,法定程序這個概念普遍存在于我們立法規定中應當是一個不爭的事實;不僅在具體行政行為方面是這樣,在抽象行政行為(包括立法)中也是這樣,當然,行政訴訟和行政復議的實踐更是如此。也就是說,法定程序概念的重要性是不言而喻的。迄今為止,還沒有一個司法解釋、行政解釋等來明確地解釋什么是法定的行政程序,理論上對此也意見不一。正如朱新力所說的:“至 目前 為止,除對行政程序理解上意見比較一致外,在何謂‘違反法定程序’和如何處置違反法定程序的具體行政行為上,仍然未取得比較權威的共識。”
  有學者認為,違反行政規章及規章以下規范性文件規定的行政程序,不屬于違反法定程序。其根據是:行政審判的依據是法律、法規,而規章只是作為參照,其程序規定也只能作參照,而不能作依據;規章以下規范性文件在行政訴訟中不具有法律地位,連參照都談不上,更不能作為依據。因此,法定程序只包括法律、法規規定的行政程序。
  論者認為,行政規章規定的行政程序屬于法定程序。其理由是:法律雖然規定行政規章只是行政審判中的參照依據,但根據我國的實際情況,行政規章規定的行政程序規則在行政活動中被廣泛適用。而且,行政規章的制定程序比較嚴謹,可操作性較強,穩定性較好,也比較符合地方、行業的實際。只要規章規定的程序規則與上位法不相沖突,就應將其作為司法審查的依據。如果把規章規定的行政程序規則排除在法定程序之外,對行政行為的程序審查將失去法定依據,大量違反程序規則的具體行政行為將得不到糾正。以規章規定的程序規則作為審查具體行政行為是否合法的依據,已逐漸成為法院的一種普遍做法。但是,規章以下規范性文件規定的程序規則,不應作為法定程序的淵源。因為這些規范性文件的制定具有臨時性質,穩定性不強,隨意性較大,有些過細的程序規定可能嚴重 影響 行政效率。將規章以下規范性文件規定的程序規則作為法定程序的淵源之一,會導致法定程序的外延過寬,行政執法和司法審查中都難以把握,不利于體現法律的嚴肅性和統一性。
  
  二、法定行政程序違法的法律后果 分析
  
  這里所指的后果,是指行政行為因為違反法定程序在法律上對該行政行為的應有評價,也就是法律對違反法定程序行為的評價人。我們認為,一個行政行為在程序上的違法,可以產生兩個層面的 問題 :一個層面,是法律對這種違法行為的評價;另一個層面,是法院對違反法定程序行為的具體處理或判決。法律對違反法定程序行為的評價是基礎也是前提,如果法律對于某種違反程序要求行為的評價是否定,那么,法院作為司法機關當然應當是在這種否定評價基礎上和范圍內進行具體的處理下判,法院不能反其道而行之,也就是說,法院也必須按照法律的評價來處理。
  行政行為在程序上違反了立法的規定和原則,會有什么樣的后果?總的來說,應當是否定的法律評價后果。所謂否定的法律上的評價又是指什么呢?有這樣兩層意思:首先是法律上判斷該行政行為違反了立法的規定和要求,也就是與法不容的評價。立法規定的是這樣,行政行為沒有這樣,行政行為違反了立法的規定和要求,這是違法性判斷,屬于是非正確錯誤的評價,是否定評價的第一層含義。其次是在法律上否定處理的評價。這是是非評價的延續,也是是非評價的結果和落實,如果只有是非評價,沒有處理結果的評價,就等于只是說了違法行為違法,而沒有對違法行為進行必要的處理,沒有產生通常意義上的后果。所以,是非意義上的否定評價與結果處理意義上的否定評價,都是法律否定評價的當然內涵,二者缺一不可。
  是非意義上的否定評價是統一的,只有一個結論,那就是否定了行政行為的合法性。從這個意義上講,否定意義上的法律評價又只是針對行政行為與法律規定之間的關系所作的評價。法官只能根據立法的規定來評價一個行政行為是否違法,行政機關所實施的違反程序規定的行政行為,在法律上只能得出應當肯定還是應該否定的結論,沒有兩種不同的結論可以同時存在。在是非評價問題上結論是唯一的,也是不可選擇的。評價的標準是立法的規定,而不是其他因素,也不是行政執法是否難以執行的因素。所以,在決定行政行為是非意義上的評價方面,只是需要研究和分析立法的原則、精神和具體規定,而不應該考慮其他非立法上的種種因素。
  在是非評價基礎上產生的處理評價,就不完全相同了。當然,法院處理判決違反法定程序行政行為,還應當根據否定的是非評價來判決處理這個違反法定程序的行政行為,在處理上應該表現出否定的法律態度,或者說,是通過法院的判決來否定違法行為的合法性和有效性。由此可見,否定的處理評價,依否定的是非評價不同,不僅僅是對行政行為的合法與違法的判斷評價,而是在幾個方面進行的否定處理評價。
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