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對完善新疆基層土地資源管理體制的思考和建議

來源:論文聯盟  作者:張弛 [字體: ]

對完善新疆基層土地資源管理體制的思考和建議

我國當前實行的國土資源垂直管理體制,是省級以下國土資源管理部門的領導干部人事任免權和用地審批權由原來的地方黨委主管,轉變為上級國土資源管理部門主管。實行省以下國土資源垂直管理體制的主要目的是為了加強國家對土地資源的宏觀調控,合理配置土地資源。通過把國土資源管理部門和地方政府隔離開來,加強國土資源管理部門的獨立性,試圖防控土地資源的流失,確保耕地保護制度的落實,實現土地資源有效、合理的配置,保障我國的糧食安全和社會經濟可持續發展
  1 省以下國土資源垂直管理體制的優越性與弊端
  省以下國土資源垂直管理體制具有一定的優越性,一是有利于加強國家對土地資源的宏觀調控,完善土地資源宏觀配置;二是有利于遏制地方政府盲目利用土地資源和礦產資源干預市場的行為,從而保障市場經濟持續健康發展;三是有利于建立國土資源管理部門的獨立性和權威性,明確國土資源管理部門與地方政府的關系及各自的職責權限,確保國土資源管理部門更有效的開展工作。但這種體制也存在著一定的弊端。
  (1)在府級關系上,這種體制包含兩層督辦性半垂直管理,中央政府對地方政府國土資源管理機構的垂直管理與省級政府對其下級政府國土資源管理機構的管理。第一層垂直管理主要依據相關法律法規體系和國家土地督察來制約和監督省以下地方政府的土地利用行為,由于土地管理法律法規體系不健全,對土地違法行為約束力不強,致使土地垂直管理作用較弱;第二層國土資源垂直管理雖然能夠提高省級政府的積極性、土地管理能力、促進綜合配置省一級的土地資源能力,但忽視了省級政府也是地方利益的代表,會在土地審批中重視保護地方經濟,甚至出面為地方政府的違規操作進行解釋或開脫,這必然使國土資源垂直管理效率較低、土地違法違規行為屢禁不止。
  (2)在制度設計上,國土資源管理機構的業務工作、人事管理、機構編制和經費均留給相應的地方政府。該制度強化國家利益而弱化地方利益,使權力和利益在不同主體中將發生重新分配。在諸多因素的影響下,地方政府采取各種方式影響或抵制這種強制性制度變遷,使制度實際運行成本高于其運行收益,影響國土資源管理制度本文由論文聯盟http://www.eropsu.tw收集整理的有效供給,導致上級國土資源部門對下級國土資源部門監督權力的虛置、業務指導職能的弱化和國土政策執行過程的嚴重扭曲等問題,從而使國土資源管理部門與其它政府職能部門協調與配合困難,造成行政效率低下,甚至損害政府權威。
  (3)在管理形式上,國土資源管理采用兩層委托代理機制,即全體人民委托中央政府,中央政府托給了地方政府代為行使其管理職權。然而,由于市場機制與政府機制均存在一定程度的缺陷、官員考核制度與分級管理制度不完善,在土地資產價值逐漸顯化并快速上漲、利益驅動及土地外部性較強的作用下,該管理形式無疑為地方政府提供了巨額的資金來源,也為地方政府官員利用現行土地法律的漏洞及其監管松散而進行“尋租”提供了方便。可見,在缺乏有效監督的情況下,這種委托代理制的土地資源管理目標將難以真正實現,造成耕地與糧食安全難以保障。
  (4)在管理實踐中,一方面,在國土資源管理法律法規體系不完善的狀況下,中央政府往往采取擴大自己職能的方式介入地方政府國土資源管理具體事務,干預地方政府的執行權,這不僅分散了中央政府進行宏觀管理的精力,也影響了中央政府權威;另一方面,現行的行政考核制度,忽視了官員權責分配的對等性問題,忽視了政績業績考核可比性問題,造成某些地方政府為了自身利益或業績,不顧其應對上級政府、全體人民負責的職責,專注尋找政策漏洞,形成目前“上有政策、下有對策”的不良風氣。所以,在中央政府手中沒有直接掌握土地資源、也沒有與地方政府之間達成一種土地收益分配契約機制的背景下,勢必將造成中央政府無法有效調控土地市場、無法形成有效的監督和約束機制,造成中央政府將土地全權委托給地方政府管理的過程,實際上是在為地方政府“借地生財”提供了充分的便利,使土地資源垂直管理的實際效果較差。
  2 完善新疆基層國土資源管理體制的對策
  2.1 理順關系
  (1)分享收益讓利地方
  解決中央與地方利益分配問題所引發的國土資源領域的利益博弈,重點是出讓一部分利益,使基層地方政府獲取與其行政權相適應的財政收入權。如出臺相關政策嚴格征收土地增值稅,提高耕地占用稅和城鎮土地使用稅繳納標準,適時開征不動產稅或物業稅,既可以對土地使用者的用地行為保持約束力,也為地方政府帶來了穩定的稅收收入。允許地方政府自主發債,籌集市政建設資金,從而形成地方基礎設施建設資金融入和歸還的良性循環。同時,舊的政績考核體系也必須做出相應修改,降低干部晉升標準中經濟增長率和城市基礎建設的權重比例,引導地方領導干部更加遵紀守法及重視可持續發展思路。
  (2)加大地方政府違法成本
  基層地方政府熱衷于違法用地,除了利益驅動以外,違法成本過低也是一個重要原因,解決上述問題首先還是要加強監督體系建設,加強紀檢監察和土地督察兩套監督體系的作用,加強監督體系頂層設計,完善相關制度,要對因政府決策導致的違規開工、土地閑置、濫用土地資源、投資損失等瀆職行為的識別、調查、處理進行明確的制度規定并堅決予以執行。其次要加大對地方政府違法行為問責力度,不僅要約談黨政負責人,還要進行限期整改,整改不過關者進行政策性懲罰,采取如削減用地指標,凍結相關負責人人事晉升程序等措施。第三要加強宣傳,形成對違法用地行為有力的輿論壓力。
  (3)加強宏觀調控
  新疆自治區政府的戰略調整必然會導致基層地方政府思維模式的改變,而宏觀政策的改變,也會對基層地方政府的行為產生巨大的影響。不直接干涉地方事務,而是通過宏觀政策的調整,確定地方政府的利益邊界,從而抑制其追求局部利益的沖動。
  2.2 加強監督
  (1)紀檢監察機構全覆蓋
  要更好的發揮紀檢監察執紀監督、查辦案件職能,國土資源紀檢監察部門要把管不了、管不好、不該管的工作交還主責部門,工作以初步核實和處理違反黨紀和政紀的問題為主。積極探索強化紀檢監察機構“全覆蓋”、“全派駐”,逐漸將國土資源部門紀檢監察機構的人、財、物管理獨立于原單位,實行專項管理。
  (2)強化執法監察體系
  最大限度保障基層國土資源執法監察隊伍的軟硬件建設,人才流動,形成執法合力。最大限度加強執法監察機構與其他工作部門的橫向聯系,依據“執法監察共同責任機制”,加強與其他執法機構的日常溝通。建立重大違法案件上報制度。
  2.3 探索新型人、財、物管理機制
  (1)打破條框,建立良好的人才流動、晉升機制
  要明確基層地方組織、人事部門應將國土資源系統干部職工列入地方人才交流、干部跨部門任用的總框架,切實打破人事壁壘。開展系統內外干部交流是加強國土資源系統隊伍建設的關鍵,既要注重現實,又要放眼未來,提高交流的質量和水平,提升隊伍的素質和能力。要重視干部交流的來源和落腳點,吸收人才時注重專業背景,輸出干部時盡量考慮其個人意愿。
  (2)建立專項保障經費
  新疆各基層地方政府及其工作部門應向國土資源部門進行政策傾斜,保障辦公經費,增加財政預算,增加辦公用品采購量,改善辦公條件,保證工作車輛正常運行,同時保障上級國土資源部門可以補充下級國土資源部門辦公經費的權力,超出整體預算的資金來源可以從地方資源補償費及土地出讓金中劃轉。要切實保障耕地保護、地質礦山環境治理、土地整治等工作的專項資金專款專用。

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